Ulovlig innvandring øker både i industrialiserte land og i utviklingsland. Over hele verden sliter man med spørsmålet: Hva gjør en stat med personer som ikke har lovlig grunnlag for å bo i riket? Her hjemme er spørsmålet aktualisert ved at høyesteretts kjæremålsutvalg nylig bekreftet at staten har rett til å nekte personer som har fått avslag på en asylsøknad å bo i asylmottak.
Fenomenet ulovlig opphold er på ingen måter spesielt for Norge. Men for å forstå det i norsk sammenheng er det viktig å erkjenne at alle som befinner seg i Schengenområdet, kan reise nesten uhindret til og fra Norge, enten de oppholder seg lovlig eller ulovlig innenfor det felles europeiske territoriet. I denne sammenheng går ikke Norges yttergrense ved Svinesund, den går ved Gibraltar. Det er fire hovedgrupper ulovlige innvandrere: De som etter eget ønske har tatt seg ulovlig inn og aldri gitt seg til kjenne for myndighetene.
De som ufrivillig har blitt ført inn som offer for menneskehandel. De som har kommet lovlig som arbeidstakere eller på turistvisum og som ikke har reist ut når den tidsbegrensede tillatelsen har opphørt. Og de som har fått avslag på søknad om asyl, og som ikke har reist frivillig eller blitt transportert ut av myndighetene.
Det er en belastning å ha et ukjent antall ulovlige og til dels ukjente personer i et åpent samfunn, selv om de ikke har andre hensikter enn et bedre liv for seg og sine. Fenomenet er så sammensatt og komplisert at det ikke finnes noen enkel eller endelig måte å løse det på. I den internasjonale debatten går følgende åtte elementer igjen som mulige virkemidler for håndtering av problemene ulovlig opphold fører med seg:
1. Bekjempelse av ulovlig arbeidskraft.
Muligheter til å arbeide svart eller på annen måte livnære seg ulovlig er antakelig den viktigste drivkraften i illegale migrasjonsbevegelser. Betydelige virkemidler må følgelig rettes mot brukere av ulovlig arbeidskraft.
2. Bekjempelse av menneskehandel.
Det internasjonale samfunnet har de siste årene i økende grad erkjent at omfanget av menneskehandel har utviklet seg slik at det nå settes inn store ressurser for å bekjempe dette ondet. Ikke minst gjelder dette internasjonalt politisamarbeid, der Norge er en viktig pådriver.
3. Kontroll på ytre grenser.
Tiltak på ytre grenser er et effektivt virkemiddel der dette er mulig. Øystater som England, Australia og Japan har det opplagt enklere når det gjelder denne form for kontroll enn land med store, ofte øde grenseområder. For Norge, som nettopp har slike grenser, kommer i tillegg at ytre grenser i denne sammenheng betyr Schengenområdets ytre grenser. Det viktigste virkemiddelet i denne nye europeiske virkeligheten er ny teknologi, med blant annet felles databaser og felles standard for biometriske kjennetegn i reisedokumenter. I tillegg kommer Dublinforordningen som er en gjensidig avtale for intern ansvarsfordeling mellom europeiske land.
4. Intern kontroll og etterretning.
Politiets kontroll og etterretning innenfor landegrensene er det viktigste virkemiddelet i forhold til de sikkerhetsrisikoer ulovlig innvandring fører med seg. Men en åpenlys intern kontroll fører også med seg flere problemer. For eksempel vil identitetssjekk på åpen gate av folk som antas å være ulovlige innvandrere, kunne føre til en uønsket stigmatisering av mennesker med et annerledes utseende enn majoriteten.
5. Regelverk som sikrer registrering.
Regelverk og mekanismer som fanger opp og registrerer enkelte grupper av de som man vet vil komme (uansett) kan være et godt forebyggende virkemiddel. I stedet for å oppholde seg illegalt og være nullskatteytere vil de som registreres i stedet bidra positivt til samfunnsøkonomien. Et godt eksempel er Norges håndtering av arbeidssøkere fra de nye EU-landene. Enkle og raske prosedyrer har ført til at vi antar at de fleste har valgt å registrere seg der alternativet for enkelte kunne være å arbeide svart.
6. Legalisering.
Legalisering av personer som har hatt ulovlig opphold er et ofte benyttet, men kontroversielt virkemiddel. Det viktigste motargumentet er at slike ordninger vil invitere enda flere til å komme ulovlig i neste omgang. Til dette hevdes at selv om det skulle være slik at regularisering ikke reduserer antallet som kommer ulovlig, fører det i alle fall til at flere av de som uansett befinner seg i landet blir lovlige og kontrollerbare. I USA vurderer derfor president Bush, etter press fra arbeidsgivere, å innføre ordninger for 8 – 10 millioner innvandrere som nå oppholder seg der ulovlig. I utgangspunktet vil ordningene få tidsbegrensning, men det vurderes å etablere muligheter for at å kunne opparbeide seg rett til varig opphold over tid. I Spania har regjeringen gått inn for å mette markeds behov for ulovlig arbeidskraft ved å regularisere nærmere 800 000 arbeidstakere som i dag oppholder seg ulovlig i landet.
7. Retur.
Effektiv retur av ulovlige og uønskede innvandrere er et helt sentralt virkemiddel. Håndtering og utsendelse av de som ikke vil reise frivillig er imidlertid svært kostnadskrevende uansett om det skjer frivillig eller med tvang. Det er særlig reetablering av reisedokumenter for å gjøre det mulig å befrakte og å få hjemlandet til å akseptere returen, som krever store ressurser. Både frivillig og tvungen retur krever i tillegg internasjonale avtaler og aktivt samspill på diplomatisk nivå.
8 Tiltak for ikke-returnerbare.
Håndtering av de som oppholder seg ulovlig, men som myndighetene av ulike grunner ikke kan transportere ut, er av de vanskeligste utfordringene stater står ovenfor. Utfordringene spenner fra spørsmålene om ansvar for hjelp til livsopphold til spørsmål om tvangsmessig forvaring. Ofte engasjerer frivillige organisasjoner og kirken seg sterkt i disse gruppene. En del land kobler manglende mulighet til retur til ulike former for regularisering over tid. I Finland har man for eksempel nylig vedtatt at man enten må kunne sende personer ut eller gi de en form for lovlig opphold. I første omgang gjøres tillatelsen midlertidig, deretter gis permanent oppholdstillatelse hvis effektuering fortsatt ikke har latt seg gjennomføre.
Den vanskeligste utfordringen stater står overfor i denne sammenheng er knyttet til ulovlige og ureturnerbare enkeltpersoner hvor det også foreligger en sikkerhetsrisiko. For disse er det vanskelig å se andre alternativ enn politimessig internering eller innføring av annen systematisk kontroll tilsvarende sikring. Klarer man å utvikle slike tiltak som også ivaretar den lange rekken av menneskerettslige, juridiske, prinsipielle, og praktiske problemer dette fører med seg, vil gevinsten være stor når det gjelder samfunnets trygghetsfølelse og tilliten til at utlendingsforvaltningen er under kontroll.
Det fins altså flere mulige tilnærmingsmåter og virkemidler for å begrense problemene med personer som oppholder seg ulovlig i et land. Ingen virkemidler vil imidlertid kunne føre til at fenomenet opphører helt. Som med bekjempelse av andre former for ulovligheter vil beste strategi være kontinuerlig utvikling av virkemidlene, samtidig som ulike tilnærmingsmåter må ses i sammenheng. På europeisk nivå har det nylig vedtatte Haagprogrammet satt disse utfordringene på EUs dagsorden. Her i Norge bør utvikling av virkemidler for å bekjempe ulovlig innvandring blant annet bli en sentral del i debatten om ny utlendingslov.
