EMN rapport: Secondary movements among beneficiaries of international protection (2022)


I denne undersøkelsen har EMN sett på sekundærbevegelser blant personer som har fått internasjonal beskyttelse i et EU-land, men som likevel reiser videre til et annet EU-land for å søke asyl, evt. oppholde seg der i 90 dager.

Last ned:

EMN studien: Secondary movements among beneficiaries of international protection (2022) (pdf, 193 kB)

Oppsummert viser undersøkelsen:

  • Det er ikke et enhetlig regelverk i EU om overføring av ansvar for denne gruppen. Overføring av ansvar viser vanligvis til utstedelse av reisedokument til en person som har fått internasjonal beskyttelse i et annet EU-land. I henhold til Schengen-regelverket kan personer som får internasjonal beskyttelse reise til og oppholde seg i en annen medlemsstat i 90 dager i løpet av en periode på 180 dager, forutsatt at de har oppholdstillatelse/reisedokument.
  • Av ulike grunner reiser personer som har fått beskyttelse i et EU-land videre til et annet EU-land og søker beskyttelse også der. En ny søknad om asyl i et annet medlemsland kan avvises, og dette landet er ikke pålagt å undersøke om søkeren fyller vilkårene for beskyttelse i henhold til EUs statusdirektiv.
  • I nyere EU-rettspraksis har EU-domstolen slått fast at asylsøknader fra personer som allerede har beskyttelse i et EU-land, ikke uten videre kan avvises dersom det er fare for at søkeren vil bli behandlet på en måte som er uforenlig med grunnleggende rettigheter.
  • Det er få medlemsland som kan levere statistikk om disse sekundærbevegelsene. Tyskland har rapportert at de har flere enn 44.000 uavklarte asylsøknader fra personer som har fått beskyttelse i Hellas, en økning på 31.800 saker i 2021 (disse tallene inkl. barn født i Tyskland). I Belgia økte antallet fra 782 i 2020 til 1344 i 2021 og i Sverige gikk tallet noe ned fra 580 i 2020 til 389 i 2021.
  • Det er Hellas og Italia som er typiske første EU-land der internasjonal beskyttelse er innvilget.
  • I Sverige ligger Hellas øverst, deretter Italia og Tyskland (dette er basert på observasjoner, ikke statistikk).
  • Omtrent halvparten av medlemsstatene som deltok i undersøkelsen rapporterte at de ikke behandler søknader om beskyttelse fremmet av en person som har fått beskyttelse i en annen medlemsstat, og at slike søknader avvises.
  • I saker fremmet for nasjonale domstoler i Norge, Sverige og Irland ble utfallet at beskyttelse kan avslås, og at søkeren kan returneres til det første EU-landet som har gitt beskyttelse. Norge har hatt to saker i Oslo tingrett som gjaldt Hellas, der UNEs avslag etter § 32 ble opprettholdt i begge sakene.
  • Tyskland og Nederland har rapportert om flere avgjørelser fra nasjonale domstoler der tilbakeføring av personer med beskyttelse til det første EU-landet ble avvist, pga. en alvorlig risiko for umenneskelig eller nedverdigende behandling. I de fleste sakene gjaldt tilbakeføringen Hellas.
  • Når personer som har fått beskyttelse oppfyller kravene til permanent opphold i EU, dvs. 5 års sammenhengende opphold, får de samme mobilitetsrettigheter som andre EU borgere.

Overføring av ansvar for personer som har fått internasjonal beskyttelse

Det er ikke et enhetlig regelverk i EU om overføring av ansvar som gjelder for alle medlemsland. Overføring av ansvar viser vanligvis til å utstede reisedokument til en person som har fått internasjonal beskyttelse i et annet land. Men medlemsstatene kan også velge å påta seg fullt beskyttelsesansvar og gi ytterligere rettigheter. På nasjonalt nivå bruker medlemsstatene ulike rettsgrunnlag, inkludert i) Europarådets overenskomst: European Agreement on Transfer of Responsibility for Refugees - EATRR (eksternt nettsted), ratifisert av 13 europeiske land (inkl. Norge), hvorav flere har tatt reservasjoner ii) nasjonal lovgivning og/eller iii) bilaterale avtaler (eks. avtale mellom Frankrike og Hellas og avtale mellom Sveits og Benelux-landene). I seks medlemsland (CY, DE, ES, FI, PL, SE) først og fremst de som har ratifisert EATRR, gjelder overføringen av ansvar utstedelse av reisedokumenter til personer med internasjonal beskyttelse. Syv medlemsland ( BE, FR, FI, LU, PT, SE, SK) tilbyr utvidet ansvarsoverføring som også omfatter andre rettigheter. I Sverige kommer EATRR normalt til anvendelse når en tredjelandsborger som har fått internasjonal beskyttelse i et annet EU-land, søker om oppholdstillatelse i Sverige av andre grunner enn beskyttelse.

I Norge kan UDI innvilge reisebevis til personer som har fått oppholdstillatelse i Norge, og som har flyktningstatus i et annet land, hvis vedkommende har vært bosatt i Norge i mer enn to år, eller har fått innvilget permanent oppholdstillatelse, eller har fått tillatelse til opphold i Norge ut over gyldighetstiden til reisedokumentet. Vedkommende må ha flyktningstatus i et land som er bundet av EATRR om overføring av ansvar for flyktninger.

Hovedkriteriet medlemsstatene anvender når de behandler en overføringsforespørsel, er at personen allerede oppholder seg lovlig i samsvar med nasjonal lovgivning. Det bestemmes typisk av lengden på oppholdet og typen oppholdstillatelse personen har.

En hovedutfordring for medlemslandene er mangelen på enhetlig rettslig grunnlag for overføring av ansvar, siden EUs asylrett pt. ikke dekker dette spørsmålet. Ikke alle medlemslandene har ratifisert EATRR og få bilaterale avtaler er blitt inngått. Noen medlemsland rapporterte også om kommunikasjonsutfordringer med andre land i spørsmål knyttet til overføringer av ansvar.

Hvordan reguleres mobilitet innad i EU for personer som har fått internasjonal beskyttelse i et EU-land?

Under gjeldende EU- og internasjonal rett, finnes det flere alternative måter å reise og oppholde seg i en annen medlemsstat på, inkludert kortvarige opphold under Schengen-regelverket, mobilitet innen EU basert på direktiv 2003/109 /EF ('Long-Term Residence'-direktivet) og overføring av ansvar for reisedokumenter i henhold til internasjonal rett, inkludert Genève-konvensjonen og EATRR. I henhold til Schengen-regelverket kan personer som får internasjonal beskyttelse reise til og oppholde seg i en annen medlemsstat ifm. et planlagt opphold på 90 dager i løpet av en periode på 180 dager, forutsatt at de har oppholdstillatelse/reisedokument. Når personer som har fått beskyttelse oppfyller kravene til permanent opphold i EU, dvs. 5 års sammenhengende opphold, får de samme mobilitetsrettigheter som andre EU borgere.

Asylsøknader fremmet i et EU-land av personer som har fått internasjonal beskyttelse i et annet EU-land

Selv om EU-retten i prinsippet ikke nekter personer å fremme en ny søknad om asyl i et annet medlemsland, kan en slik ny søknad avvises, og dette landet er heller ikke pålagt å undersøke om søkeren kvalifiserer til beskyttelse i henhold til EUs statusdirektiv.

Selv om det er få medlemsland som kan levere statistikk om dette fenomenet, kunne noen få medlemsland gi informasjon om de viktigste opprinnelseslandene for asylsøknader fremmet av personer som allerede har fått beskyttelse i en annen medlemsstat. De nasjonalitetene som topper tabellen inkluderer oftest Afghanistan, Irak, Somalia og Syria selv om dette varierer mellom medlemslandene. Av de fem landene som kunne frambringe statistikk, Belgia, Sverige, Irland, Luxemburg og Polen, var det Sverige og Belgia som hadde mottatt flest asylsøknader.

Noen tall (og observasjoner), se tabell i vedlegg

Tyskland kunne opplyse at de har flere enn 44.000 uavklarte asylsøknader fra personer som har fått beskyttelse i Hellas, en økning på 31.800 saker i 2021 (disse tallene inkl. barn født i Tyskland).

I Belgia økte antallet fra 782 i 2020 til 1344 i 2021 og i Sverige gikk tallet noe ned fra 580 i 2020 til 389 i 2021.

Det er Hellas og Italia som er typiske første EU-land der internasjonal beskyttelse er innvilget. I Sverige ligger Hellas øverst, deretter Italia og Tyskland (dette er basert på observasjoner, ikke statistikk).

Behandling av asylsøknader fra personer som allerede har internasjonal beskyttelse i et EU-land

CEAS er basert på gjensidig tillit, og prinsippet om at de som søker beskyttelse i en medlemsstat vil bli behandlet i samsvar med bestemmelsene i EUs charter om grunnleggende rettigheter, Genève-konvensjonen og rettspraksis fra EMD. Denne grunnleggende forutsetningen kan imidlertid trekkes i tvil og omgjøres dersom overføringen til EU-landet som har gitt beskyttelse, innebærer risiko for umenneskelig eller nedverdigende behandling på grunn av forholdene i denne staten.

I nyere EU-rettspraksis har EU-domstolen slått fast at asylsøknader fra personer som allerede har beskyttelse i et EU-land, ikke uten videre kan avvises dersom det er fare for at søkeren vil bli behandlet på en måte som er uforenlig med grunnleggende rettigheter. Videre skal ingen utsettes for tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Domstolen fant at på grunn av den generelle og absolutte karakteren til artikkel 4 i Charter of Fundamental Rights, er det uvesentlig om det er fare for umenneskelig eller nedverdigende behandling på tidspunktet for Dublin-overføringen, under asylprosedyren eller etter dens avslutning. I samsvar med EMDs rettspraksis kan risikoen for umenneskelig eller nedverdigende behandling være direkte (risiko i landet vedkommende skal overføres til) eller indirekte (hvis det er en risiko knyttet til retur til et land der personen vil møte slik behandling). I tråd med EU-domstolens avgjørelser har nasjonale domstoler i den senere tid omgjort enkelte avgjørelser om avvisning fra nasjonale myndigheter.

Hva er praksis i EU-landene som deltok i undersøkelsen?

Generelt sett er det policy i et flertall av EUs medlemsland at de enten a) ikke behandler saker når internasjonal beskyttelse allerede er gitt i en annen medlemsstat - eller b) gjør det bare i unntakstilfeller for nettopp å sikre søkerens grunnleggende rettigheter(BE, NL, PL, SK). Omtrent halvparten av medlemsstatene (AT, CY, CZ, EE, ES, FI, HU, IE, PT) rapporterte at de ikke behandler søknader om beskyttelse fremmet av en person som har fått beskyttelse i en annen medlemsstat, og at slike søknader avvises.

I Nederland vil søknaden bli behandlet i en hurtigprosedyre for asylsaker. Søkeren får ett personlig intervju med mulighet til å anføre at de ikke kan overføres til det første EU-landet, der de allerede har fått beskyttelse. I Spania vurderes slike søknader fra sak til sak, og i tråd med betingelsene fastsatt i EU-domstolens kjennelse (Tyskland vs. Hamed og Omar; C540-17 & C541-17). I Sverige har Migrasjonsverket egne retningslinjer for disse situasjonene. I Frankrike er det etablert en prosedyre med en måneds frist for å undersøke det første EU-landets kapasitet til å sikre beskyttelse av tredjelandsborgeren.

Domsavsigelser i nasjonale domstoler

Irland, Nederland og Tyskland rapporterte at nasjonale domstoler har undersøkt tilbakeføring av en person med beskyttelse i et annet EU-land i tråd med artikkel 4 i CFREU- og EU-domstolens avgjørelser. I Sverige og Irland ble utfallet at beskyttelse kan nektes, og at søkeren kan returneres til opprinnelseslandet eller til det første EU-landet som har gitt beskyttelse. Tyskland og Nederland rapporterte om flere avgjørelser fra nasjonale domstoler der tilbakeføring av personer til det første EU-landet ble avvist, eller krevde en bedre begrunnelse, knyttet til at det forelå en alvorlig risiko for umenneskelig eller nedverdigende behandling, i henhold til EU-domstolens kjennelser. I de fleste sakene gjaldt tilbakeføringen Hellas. Det har også vært dommer fra høyere domstol i Tyskland som avviste tilbakeføring til Hellas og Italia.

Norge

I fjor avsa Oslo tingrett to dommer i saker som gjaldt tilbakeføring av personer med beskyttelse i Hellas. UNEs avslag etter § 32 ble opprettholdt i begge sakene.

Tingretten uttalte bl.a : Oppsummert sitter retten igjen med at situasjonen for flyktninger i Hellas er vanskelig. Samtidig utgjør ikke manglende tilgang på bolig eller finansiell støtte i seg selv brudd på EMK art. 3, jf. fra EMDs praksis over. Retten legger til at foreldrene er unge voksne uten helseproblemer. Det er følgelig ingen grunn til at de ikke skal kunne klare å finne arbeid i Hellas, eller overkomme de byråkratiske hindrene, for på den måten å få rettigheter på lik linje med andre greske borgere.

Did you find what you were looking for?