EMN study on Impact of visa liberalisation on the countries of destination (2019)


Visumliberalisering er et viktig verktøy for å fremme mobilitet, styrke regionalt samarbeid og bidra til åpne og trygge samfunn i EUs naboland.

EMN har publisert studien Impact of visa liberalisation on the countries of destination (2019), som har kartlagt EUs medlemsland og Norges erfaringer med visumliberaliseringer over en tiårs periode, 2007-2017. 

Last ned:

EMN study -  Impact of visa liberalisation on the countries of destination (pdf, 1,0 MB)

Synthesis report for the EMN study (pdf, 14,2 MB)

Introduction to the EMN Study on the Impact of Visa Liberalisation on Countries of Destination (pdf, 638 kB)

Oppsummering:

Positive og negative effekter av visumliberaliseringer

Innledning

EMN har nylig publisert studien Impact of visa liberalisation on the countries of destination (2019), som har kartlagt EUs medlemsland og Norges erfaringer med visumliberaliseringer over en tiårs periode, 2007-2017.
Spørsmål som besvares er bl.a.: Fører visumliberaliseringer til økt regulær migrasjon, økt samhandel og mer turisme? Hvilke utfordringer knytter det seg til å gjøre tredjeland visumfrie? Fører det til økt misbruk - f.eks. økning i antallet grunnløse asylsøknader, økning i personer som oppholder seg eller arbeider ulovlig i Europa? Studien tar for seg landene Montenegro, Serbia og Nord-Makedonia (visumfrie i 2009), Albania og Bosnia og Herzegovina (2010), Moldova (2014) samt Georgia og Ukraina (2017) - og ser nærmere på hvilke virkninger visumliberaliseringene har hatt i EU og Norge.
25 av EUs medlemsland og Norge deltok i studien.


Visa Suspension Mechanism

Visumliberalisering er et viktig verktøy for å fremme mobilitet, styrke regionalt samarbeid og bidra til åpne og trygge samfunn i EUs naboland. Det er også norsk politikk å støtte oppunder disse landenes innsats for å bli tettere integrert i europeisk samarbeid. I EU-kommisjonens rapport datert 19.12.2018, under Visa Suspension Mechanism, ble det konkludert med at landene tilfredsstilte kravene til fortsatt visumfrihet. Landene «benchmarkes» på fire områder; dokumentsikkerhet/biometri, asyl-, migrasjon, og grensehåndtering, offentlig orden og sikkerhet samt eksterne relasjoner og grunnleggende rettigheter. I rapporten fra kommisjonen ble det også påpekt at landene monitoreres nøye og det holdes løpende kontakt om forbedringer. Flere medlemsland har hatt kritiske bemerkninger til rapporten, særlig knyttet til økningen i antall asylsøkere, spesielt fra Georgia, samt økt omfang av økonomisk kriminalitet, særlig blant borgere av Albania. Helt ferske tall fra EASO viser at asylsøknader fra Georgia fortsetter å øke i 2019. I løpet av januar ble det fremmet 2400 søknader fra georgiske borgere i EU+.

Positive effekter

Det store bildet viser at visumliberaliseringene har ført til en umiddelbar økning i antallet personer på korttidsopphold i Europa. Visumfrihet har også ført til at flere har fått mulighet til å sondere arbeidsmarkedet i EU, som igjen har resultert i en økning i antallet arbeidstillatelser. Tallene fra Eurostat viser en ekstra sterk økning i antallet arbeidstillatelser siden 2015, hvor brorparten av disse tillatelsene ble utstedt til ukrainere. Som et eksempel kan vi nevne at Polen utstedte 545 000 arbeidstillatelser til borgere av Ukraina i 2017. Hovedforklaringen er både den politiske uroen i Ukraina, men også en tilrettelagt arbeidsinnvandring fra Ukraina til Polen (tilsvarende initiativ i Tsjekkia). Men svingninger i antallet arbeidstillatelser følger svingninger i økonomien. F.eks. gikk tallene kraftig ned under finanskrisen i Europa selv om dette skjedde samtidig med at landene på Vest-Balkan ble visumfrie. Når det gjelder effekten av visumliberaliseringer på turisme, er det vanskelig å måle noen direkte effekt. De aller fleste turister fra visumfrie land reiser først og fremst til sine naboland i EU. Turisme er vanskelig å måle fordi man kun ser på registrerte overnattinger på hotell o.l., mens de som bor hos familie og venner ikke er med i tallgrunnlaget.

Negative effekter

En utfordring som er (og har vært) knyttet til visumliberaliseringene er økningen i antallet asylsøkere, særlig fra Serbia, Albania, Georgia og Ukraina. I perioden 2008-2017 mottok Tyskland alene 200 000 asylsøkere fra Serbia og Albania. Likeledes har det vært en økning i antallet såkalte «overstayers» dvs. personer som ikke returnerer når korttidsoppholdet opphører. Tall fra kommisjonen ifm rapporteringen i 2018, viste en økning i antallet borgere fra Serbia, Georgia og Moldova, som oppholder seg ulovlig i EU. Flere medlemsland melder også om økning i kriminell aktivitet blant borgere fra visumfrie land. Alle de åtte visumfrie landene i studien har fått klar melding fra EU om å styrke innsatsen på dette området, særlig mht. organisert kriminalitet. De siste rapportene fra kommisjonen melder om kriminelle grupperinger fra visumfrie land som er involverte i ulovlig våpenhandel, narkotika, hvitvasking, «cyber»-kriminalitet samt menneskesmugling og menneskehandel. Flere land melder også om utfordringer knyttet til ulovlig arbeid. Her er det dessuten grunn til å tro at det er mørke tall, da statistikkgrunnlaget over personer som er på korttidsopphold og arbeider ulovlig er mangelfullt i mange land. Selv om man kan se en sammenheng mellom visumliberaliseringer og de negative effekter som det vises til i studien, er det likevel vanskelig å påvise en direkte kausal effekt mellom de to forhold, da det ofte er flere faktorer i spill - både økonomiske, sosiale og politiske. Statistikken fra Eurostat over en tiårs periode viser også at svingningene i asylankomstene for denne gruppen følger de generelle svingningene i ankomstbildet med en sterk vekst under asylkrisen i 2014-2016. Interessant er det også å se på situasjonen i UK og Irland, som ikke deltar i EU/Schengen sin visumpolitikk. Disse to landenes erfaringer speiler i grove trekk de negative hovedtrendene i EU+ landene. En delvis forklaring på dette kan være at visumfrihet i EU legger til rette for irregulær innvandring til UK og Irland. Uansett er det liten tvil om at visumfrihet til EU og assosierte land gjør det enklere for borgerne av disse landene å fremme søknad om asyl.

Hvordan innføringen av visumfrihet har påvirket Norge

Som Schengen-land er Norge forpliktet til å følge visumpolitikken som fastsettes i EU/Schengen samarbeidet, herunder visumliberaliseringspolitikken. Norge og de tre andre Schengen Associated Countries (Island, Sveits og Liechtenstein) deltar imidlertid ikke under EU forhandlingene om visumfrihet med aktuelle tredjeland. Hovedkonklusjonen er at Norge ikke på langt nær har hatt tilsvarende negative effekter som f.eks. Sverige, Tyskland, Nederland, Belgia, Frankrike og Østerrike. Selv om det har vært en økning i antallet asylsøkere også i Norge, har økningen vært moderat og i stor grad fulgt de ordinære svingningene i ankomstbildet. Hvis vi ser utviklingen i Norge i et tiårs perspektiv, er det Serbia og Albania som skiller seg ut, i hver sin ende av tiåret. Serbiske asylsøkere har sunket kraftig de senere årene, fra 675 i 2008 til 15 i 2017. Til sammenligning kan vi trekke fram Sverige som registrerte en umiddelbar økning fra 585 serbiske asylsøkere i 2009 til 6260 i 2010. I årene etter landet ble visumfritt har tallet på serbiske asylsøker sakte gått nedover også i Sverige. Asylsøknader fra borgere av Albania økte i Norge fra 30 i 2008 til 430 i «toppåret» 2015. Albania var i 2018 det åttende største asylsøkerland i Norge, med 65 asylsøkere - og det eneste visumfrie landet blant «topp 10» søkerland i Norge. Økningen i antallet albanske asylsøkere i Norge samsvarer også med økningen i antallet pågripelser for ulovlige grensepasseringer, som økte fra 0, det året Albania ble visumfritt, til rundt 100 de siste par årene. Som nevnt ovenfor er det mange land i EU som har utfordringer knyttet til organisert kriminalitet begått av personer fra visumfrie land. I Norge har vi ikke kunnet frambringe offisiell statistikk over kriminalitet begått av tredjelandsborgere som er her på korttidsopphold og ikke er registrert i Folkeregisteret.

48-timers prosedyren

Mange vil peke på den effektive 48-timers prosedyren som en hovedårsak til at Norge har unngått de høye ankomstene vi har sett i andre land. Andre faktorer vi vet påvirker valg av destinasjonsland er størrelse på diaspora. I flere EU land har vi sett en kraftig økning i antallet georgiske asylsøkere etter visumfrihet for Georgia i 2017. Norge har en svært liten georgisk diaspora sammenlignet med f.eks. Tyskland og Sverige. Tall fra SSB viser følgende oversikt over innvandrerbefolkningen (inkl. norskfødte med innvandrerforeldre) fra de visumfrie landene; Bosnia og Herzegovina (14351), Serbia (7164), Ukraina (5882), Nord-Makedonia (4177), Albania (2111)), Moldova (1260), Montenegro (624) og Georgia (380).
Siden 2015 har en egen gruppe i PU, med base i Oslo politidistrikt, hatt spesielt fokus på å avdekke og kontrollere personer fra visumfrie land som oppholder seg og arbeider ulovlig i Norge.

Retursamarbeid

I Norge samsvarer antallet returer i stor grad med antallet asylsøknader fra visumfrie land. Landene som topper statistikken over returer er Albania, Ukraina og Serbia (til sammen ca. 900 returvedtak i 2017). Selv om serbiske borger har hatt en sterk reduksjon i antall asylsøknader er de likevel godt representert blant nasjonaliteter som returneres med tvang. Albania skiller seg også negativt ut og det ble effektuert 665 tvangsretur av albanere i 2015. Dette tallet ble halvert i 2017 som følge av nedgangen i ankomstene. I likhet med andre land melder Norge generelt om få problemer med returer til visumfrie land. Samarbeid om retur er da også en forutsetning for visumfrihetsavtalene. Studien melder om en avslagsrate mellom 94 og 99% i EU+, med unntak av Ukraina på 78%.

Regulær migrasjon til Norge

I motsetning til EU har Norge innvilget et relativt stabilt antall arbeids- og studenttillatelser de siste ti årene fra de visumfrie landene i studien, og andelen av totalen har også holdt seg omtrent lik. Arbeidstillatelser til de visumfrie landene ligger i snitt på rundt 1000 tillatelser pr. år (med en moderat økning de siste tre år) mot et totalantall for tredjelandsborgere på ca. 8000 pr. år. Tallene for studenttillatelser har også vært relativt stabile (ca. 200 vs. 4000 totalt), med en svak økning siden 2011. Når det gjelder handel og turisme har vi ikke gode nok tall på landnivå til å si noe om hvorvidt visumliberaliseringene har gitt noen økonomiske fordeler. I Norge er det også svært få fra disse landene som søker tillatelser for å starte egen virksomhet. I følge Innovasjon Norge er det kun Ukraina som driver handel i en viss utstrekning med Norge, mens det generelle bildet viser et ubetydelig omfang hvis vi sammenligner med land som driver utstrakt handel med Norge. 

Vil du hjelpe oss med å forbetre nettsidene?

Fann du det du leita etter?